调研报告：边境地区乡村义务教育相对贫困及其治理（全文）

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调研报告：边境地区乡村义务教育相对贫困及其治理

我国的脱贫攻坚战已经取得了全面胜利，扶贫工作由实现“两不愁、三保障”目标向解决发展不平衡、不充分的多维相对贫困转变。这意味着相对贫困治理成为新发展阶段的扶贫重心。作为国家安屏障的边境地区，由于特殊的历史、地理、自然和复杂的周边环境等因素影响，各方面发展还相对滞后，返贫的风险依然较高，各领域的相对贫困问题更加突出。

关于教育相对贫困，目前学界已进行了初步探讨，最具代表性的是，教育相对贫困是指受家庭条件和教育资源的限制，个人教育权利与教育程度未达到社会平均水平，处于劳动生产价值链的低端，以及个人在教育交往实践过程中不能得到平等、尊重的对待，遭受贬低、排斥。

与发达地区相比，由于边境地区经济社会发展水平相对落后，乡村义务教育投入水平相对不足，乡村群众的收入水平仍然相对低下，因而不管是从家庭条件和教育资源来看，还是从个人教育权利与教育程度来看，边境地区的乡村义务教育都呈现出相对贫困迹象。进入新发展阶段，要高质量推进边境地区的乡村振兴，就需要解决边境地区乡村义务教育的相对贫困问题。为此，探讨如何有效解决边境地区乡村义务教育的相对贫困问题显得十分必要和紧迫。

一、调研情况和分析方法

**边境地区主要包括毗邻**的**县、**市、**县、**县、**市、**县、**区和**市等 8 个县（市、区），陆地边境线长 1020 公里，聚居着壮、瑶、苗、彝、京等 10 多个少数民族。虽然全面建成了小康社会，但由于先天自然条件恶劣，基础建设和公共服务还相对落后，经济发展仍较为缓慢。2021 年 7 月，**壮族自治区把边境 8 县（市、区）全部纳入乡村振兴重点帮扶县范围；
2022 年 4月，**壮族自治区政府办公厅印发《**边境地区教育提升工程实施方案》，为加快提升边境地区教育水平，促进边境地区民族团结和谐、边疆繁荣稳定提供了制度保障。

2021 年 7 月至 8 月期间，课题组 3 次深入**边境 4 个县（市）及其 16 个抵边乡镇，就边境地区义务教育相对贫困问题对 4 位教育局分管领导、4 位基教股负责人、24 位边境乡镇中小学校长和 60 位村完小（教学点）教师进行访谈；
同时，访谈了近 200 名学生及其家长。实地走访 40 所义务教育学校，与相关人员召开座谈会 12 次，累计调研天数达 20 天，搜集整理相关资料近5 万字，并通过质化研究的方法对调研材料进行分析。

二、边境地区乡村义务教育相对贫困治理的时代价值

（一）有利于巩固边境地区脱贫成果

经过全党全国各族人民共同努力，边境地区与全国同步解决了绝对贫困问题。然而，边境地区需要进一步巩固脱贫成果，解决好相对贫困问题。这是一个长期的任务，除了持续加大扶贫的物力、财力等投入之外，通过教育提升边民的科学文化素质，塑造边民的“人定胜天”志气和脱贫致富能力，无疑是预防返贫的上策。考察边境地区的致贫原因发现，很大程度上正是由于受教育程度的偏低，部分贫困边民出现脱贫动力不足、自我发展能力受限，而且极易引发贫困的恶性循环。越穷的地方越需要办教育，越不办教育就越穷。 要巩固脱贫成果，彻底拔除“穷根”，必须通过教育提高边民的科学文化素质，激发边民的内生动力，使边民掌握致富本领。世界银行研究表明，以世界银行的贫困线为标准，如果家庭中的劳动力接受教育年限少于 6 年，则贫困发生率大于 16%；
若将接受教育年限增加 3 年，则贫困发生率会下降到 7%；
若接受教育年限为 9～12 年，则贫困率下降到 2.5%。可见，受教育程度和持续脱贫之间呈正相关，只有优先解决教育的相对贫困问题，大力发展边境地区乡村教育事业，全面提升边民的科学文化素质，增强他们的“自我造血”功能，才能确保“脱贫不返贫”，也才能在巩固脱贫成果的同时不断提高脱贫质量。

（二）有利于推进边境地区乡村振兴

当前，乡村振兴战略已全面展开。实现乡村振兴的关键在人，人才资源是推动经济社会发展最宝贵的资源。培养人才关键在教育，因此，乡村教育振兴是乡村振兴的基础性工程，要推动边境地区乡村振兴，必须把发展乡村教育作为优先选项，通过教育培养各级各类人才，提高人才的数量、质量和层次。联合国教科文组织研究表明，不同层次受教育者提高劳动生产率的水平不同：本科为 300%、初高中为 108%、小学为 43%，人均受教育年限与人均 GDP 的相关系数为 0.562。

由于各方面的制约，边境地区的人才资源仍相对匮乏，成为阻碍当地经济社会发展的主要因素。只有解决教育的相对贫困问题，才能为边境地区培养和吸引更多人才，为乡村振兴提供强大的智力支持和人才保障，也才能有效转变广大边民的发展观念，增强他们的发展能力，发挥他们的主观能动性，使他们真正成为“有文化、懂技术、善经营”的新型农民。同时，“乡风文明”是乡村振兴战略的重要目标之一，教育是推进“乡风文明”最有效的手段。纵观边境地区“乡风文明”的发展现状，与其他地区相比还有很大差距，更需要通过发展教育来提高边民的文明素养，增强边民的文化自信，不断提高边境地区乡村的经济社会发展水平，提升边境地区乡村的社会文明程度。

（三）有利于保障我国边疆巩固和边境安全

***总书记在党的十九大报告中强调加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。深刻阐明了发展是边疆巩固、边境安全的前提和基础。面对世界百年未有之大变局，国家的安全形势面临严峻挑战，边境地区更是国家安全的重要屏障。只有加快境地区发展，促进边境各民族共同繁荣，才能有效保障边疆巩固、边境安全。教育是边境地区发展的基础性工程，没有边境地区教育事业的发展，就谈不上边境地区经济社会的发展，更谈不上边疆巩固、边境安全。同时，教育是培育和践行社会主义核心价值观的重要途径，是铸牢中华民族共同体意识的重要载体。因此，只有解决边境地区乡村义务教育的相对贫困问题，才能有效提升各族边民的科学文化素质，增强、提高他们的国防意识和守边能力，从而有力保障边疆巩固、边境安全和国家的总体安全。

三、边境地区乡村义务教育相对贫困问题的主要表征

（一）非贫辍学现象依然存在

义务教育是“两不愁、三保障”的核心指标，在精准扶贫阶段，通过精准识别和精准施策，农村义务教育学生因贫失学、因贫辍学的问题得到了历史性解决。但调研发现，**边境地区乡村的非贫辍学问题依然存在：一是客观条件导致的辍学。由于前期的“撤点并校”运动使得农村的教学点越来越少，调研发现，在边境 20 公里范围内的乡镇，基本上没有自然屯教学点，设有小学的行政村不到 30%，且仅设三年级以下班级，四年级以上需要到乡镇的寄宿制学校就读。边境地区的自然条件相当恶劣，虽然交通已经基本解决，但大多山高路远，客观因素导致的“上学难”使辍学现象出现反弹。二是主观条件导致的辍学。长期以来，绝大多数边民的受教育程度偏低，通过卖苦力解决家庭经济问题成为常态，“读书无用论”等不良观念较为普遍，导致部分学生虽然在校，但“人在心不在”，游离于辍学边缘，特别是因学习困难而导致的“隐性辍学”现象并不鲜见。调研发现，边境地区义务教育学生的厌学情况占到问卷的 20% 左右，教师需要花大量的时间和精力来动员学生和家长，表明边境地区乡村义务教育阶段的控辍保学工作依然艰巨。

（二）教育资源配置不够合理

教育资源配置是解决教育相对贫困问题的重要手段。调研发现，在精准扶贫阶段，边境地区通过补偿性投入，使中小学校的多媒体教室普及率、互联网接入率等方面都超过 90%，资助体系也不断完善。由于受区域发展不均衡和城镇化驱动叠加影响，边境地区“城镇挤、乡村弱”的城乡教育发展不均衡问题依然突出。**边境地区乡村教育资源配置主要有 3 个方面的不足：一是教师配置失衡。近年来，边境地区县城的中小学校数量和规模在不断扩大，其目的是在于解决“大班额”问题，为此，不得不从乡村学校抽调大批的骨干教师和青年教师进城任教，仅在 2020 年，某县就从乡镇抽调 87 名乡村学校教师进县城“支教”，导致边境乡村学校的教师队伍弱化，严重影响了乡村学校的教学质量。二是薄弱学校存在短板。由于政府购买教育服务的机制尚未完善，边境地区乡镇寄宿制学校的后勤服务和安全管理面临运转困难，同时，在校医保障、心理辅导、生活设施、文体器具等方面均出现短缺现象。三是教育经费保障不到位。边境地区原本就属于深度贫困地区，县级财政能力有限，脱贫攻坚阶段的多领域投入，使各县的财政支出剧增，导致后扶贫阶段的教育经费面临巨大压力。尤其是处在县域教育链末端的乡村小规模学校，出于成本和效益的考量，在经费保障方面难以获得倾斜性支持。

（三）教育过程质量有待提高

过程质量以师生的互动质量为核心，是更直接影响学生发展的质量指标。学校教育过程质量监测指标最根本价值在于为义务教育提供改进的依据和对策，从而为义务教育提供质量保障。

过程质量是观测教育相对贫困问题的关键所在。调研发现，**边境地区乡村教育过程质量有两方面的不足：一是对特殊群体的关注不够。由于骨干教师和青年教师大多已被抽调进城，乡村学校的教师群体以中老年为主，他们经历了“以分数论英雄”的时代，形成了路径依赖，常常把学习成绩差的学生看作是学业的失败者。学习成绩差的学生难以得到同等对待，往往被冠以行为纪律差、学业成就低等，给教师和同伴造成了刻板印象，甚至被歧视或排斥，从而沦为学习边缘人。由于在学业竞争中处于弱势，学习成绩差的学生往往成为辍学或“隐性辍学”者。二是乡村教师的教学能力不足。要提升教育质量，就需要有高素质的教师队伍。但调研发现，除了知识结构陈旧之外，较多边境地区的乡村教师不善于运用现代教育技术，50 岁以上的教师绝大多数不会制作教学课件，在态度上也嫌麻烦，多媒体教学设备成为摆设；
教学方式方法简单机械，主要以课堂讲授为主，缺乏师生互动，课堂枯燥乏味，不仅严重影响了教学质量，而且容易导致学生失去学习兴趣，厌学甚至辍学。

（四）学生能力素养不够全面

教育贫困最终表现为学生缺少满足生存需要、社会需要和自我实现需要的知识素养和心理品质。调研发现，在知识素养方面，边境地区乡村学校的学生在阅读素养、数学素养和科学素养这三大指标上，相对于城区学校的学生明显处于弱势。这从他们参加各类相关竞赛的结果即可看出，能够获得县级语文知识竞赛、数学能力竞赛等名次奖的人数寥寥无几。同时，通过设计相关话题与学生进行访谈交流和互动，发现他们的课外阅读量偏少、知识面窄、写作与演讲能力有限、缺乏想象力和联想力、分析问题的逻辑性不强、动手能力也相对较差。在心理品质方面，运用相应的心理素质测评量表对三至六年级的学生进行测评，发现他们的自我效能感、自尊水平、自我价值感等三大指标都偏低。以上这些表征除了先天条件因素制约以外，很大程度上与学校缺乏系统化、个性化的教育引导密切相关。调研还发现，**边境地区同全国其他地区一样，初中教育模式倾向于升学，因而缺乏职业教育的融入，劳动教育课程也变成了“鸡肋”，这对于有职业技术倾向的学生来说相当不利，底层学生很难通过学历文凭获得满意的职位，无形中加剧了他们“读书无用”的心态。

四、边境地区乡村义务教育相对贫困治理的基本策略

（一）建立政府部门协同治理机制

《中华人民共和国义务教育法》明确规定，义务教育阶段的管理体制是“省级统筹，以县为主”。县级政府要担负起解决乡村义务教育相对贫困问题的主体责任，统筹协调本级的教育、财政、人社、编制等相关部门，建立解决乡村义务教育相对贫困的协同治理机制。要在深入调查摸底的基础上，制定出台既有针对性又有强制性的治理政策措施，明确各相关部门的权责清单。针对乡村义务教育学生的辍学问题，相关部门和乡村学校要协同联动，加强跟踪监测，补齐短板漏洞，防止反复辍学和新增辍学；
完善控辍保学动态监测机制，加大排查力度，防范“隐性辍学”。同时，县级政府要结合脱贫和乡村振兴战略效应吸引边民回流的情况，以及三胎开放后农民生育意愿提高的现实需要，优化乡村学校布局，并适时复兴教学点。针对乡村学校师资配置不合理问题，县级政府要严格落实义务教育教师“县管校聘”制度，在加大岗位供给的同时，通过招聘充实、轮岗交流、在岗培训等方式持续扩大、优化乡村教师队伍的规模和质量，在职称评聘、津贴补贴、运行经费保障等方面向乡村学校和小规模学校倾斜，配齐配强学科教师和后勤服务人员。

（二）深化学校改革促进内涵发展

在脱贫攻坚阶段，对乡村学校的扶贫主要通过补偿性投入来解决绝对贫困问题，呈现出外延式或外援式的扶贫特征。进入后扶贫时代，就应转向学校的内涵式发展，以解决微观层面的教育相对贫困问题，促进学生的全面发展，这就需要通过深化学校改革来推动。在制度改革方面，县级政府要制定出台引导性和能力建设性的支持政策。构建乡村学校校长和教师专业发展的支持服务体系，完善乡村学校校长和教师的培训机制，不断提高校长的领导力和教师的教育教学能力。

在教育管理改革方面，要建立乡村学校的结对帮扶制度，常态化选派教研员和优秀教师，指导帮助乡村学校完善课程教育体系，形成互助合作的乡村学校相对贫困治理体系，推进乡村学校内涵发展。教育行政管理部门还要加强综合素质评价的宣传，促进教育各界达成评价“育人”功能的共识，鼓励学校创新综合素质评价实施方略。

在学校内部改革方面，乡村学校应制定教师教育行为的伦理规范。消除学校内部对弱势学生的歧视污名，将“不歧视”“不羞辱”学生作为教师教育行为的基本准则，将对学生的发展性评价纳入教师的教学绩效考评体系，建立弱势学生的关爱和帮扶机制。同时，乡村学校要完善劳动教育课程的设置和实施，还要把职业规划教育融入初中阶段的课程教学当中，帮助学生明晰未来的职业发展道路。

（三）打造家校村社合作治理格局

乡村义务教育相对贫困的治理，既要以政府和乡村学校为主导，也需要家庭与村社的积极配合，通过制定出台劝诫性的治理政策，打造学校、家庭和村社共同治理的格局。通过建立乡村学校学生认知与心理发展的动态监测机制，诊断教育教学过程的缺陷和学生发展过程中存在的问题，为教师提供改进教育教学的科学依据，给予学生改进指导意见。通过设立家校双向合作平台，发挥家庭教育的基础性作用，延伸学校教育触角，将监测结果和学生发展问题及时进行双向反馈，促进家庭与学校的深度协同合作。当监测结果与问责、奖惩联系起来时，学生评价又有了惩戒规范性工具效用。通过建立配套的奖惩激励机制，争取村社积极配合学校，共同开展家长教育，规范和引导家长关心子女成长，形成家庭、村社广泛参与教育相对贫困治理的共同体。

（四）增强学生的价值感与责任感

乡村教育相对贫困治理离不开学生个体的参与，因此，要通过增强学生的价值感与责任感，激发学生的积极性和主观能动性。首先要关怀激励弱势学生。消除对弱势学生的消极刻板印象，不因家庭背景、学业成绩等任何原因而歧视学生，要尊重并平等对待每个学生，培育他们对自我价值实现的积极信念，促进学生形成自重自爱的积极自我评价；
要树立共同体观念，相信每个学生都将为社会发展贡献力量，肯定每个学生的价值，提升学生的自我价值感。其次，要加强思想道德教育。以社会主义核心价值观为引领，通过挖掘优秀传统文化德育基因，弘扬新时代道德榜样的先进事迹，开发本土化的德育资源等手段，加强乡村学校的德育课程建设和活动设计，促使学生转变自私、狭隘的认知观念，形成自立自强、服务社会的精神品质，以增强学生的社会责任感，激发学生的学习志趣，提升学生的自主发展能力。再次，要加强行为规范引导。要在承认乡村学校学生文化经验差异的基础上，以共同体价值原则规范学生的认知和行为，加强行为守则建设和学生行为指导，帮助学生克服散漫懈怠、个人主义、自由主义等落后观念，培养学生自省、自控、自律的意志品质，引导学生形成符合共同体原则的行为习惯。

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